Óviðunandi bið eftir geðheilbrigðis- þjónustu fyrir börn og unglinga

23.02.2016

Að mati Ríkisendurskoðunar er sá langi biðtími sem hefur einkennt geðheilbrigðisþjónustu við börn og unglinga óviðunandi. Auk þess að ganga gegn lögbundnum skyldum ríkisins stefnir þessi bið bæði langtímahagsmunum þess og velferð borgaranna í tvísýnu. Ef ekki er tekið á markvissan hátt á geðheilsuvanda barna og unglinga um leið og hans verður vart aukast til muna líkur þess að þungbærar og langvarandi afleiðingar, jafnvel örorka, komi síðar fram.

Þetta er meðal þess sem fram kemur í nýrri skýrslu Ríkisendurskoðunar til Alþingis um geðheilbrigðisþjónustu við börn og unglinga.

Ótvíræðar skyldur

Í skýrslu Ríkisendurskoðunar segir að stjórnvöld hafi ótvíræðar skyldur þegar kemur að geðheilbrigðisþjónustu við börn og unglinga. Lög um heilbrigðisþjónustu, lög um réttindi sjúklinga, lög um málefni fatlaðs fólks og Samningur Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins, tryggi börnum og unglingum rétt til eins fullkominnar heilbrigðisþjónustu og tök eru á að veita og feli stjórnvöldum þá skyldu að sjá þeim fyrir þeirri umönnun sem velferð þeirra krefst.

"Geðheilbrigðismálum barna og unglinga er sinnt af fjölmörgum aðilum á ólíkum stjórnsýslu- og þjónustustigum. Skilgreind hlutverk og skjólstæðingahópur þessara aðila eru ólík en í heild mynda þeir samfellt kerfi sem skiptist í þrjú þjónustustig: Grunn-, ítar- og sérþjónustu.

Samkvæmt erlendum rannsóknum er talið að allt að 80% barna og unglinga þurfi aldrei að leita út fyrir grunnþjónustuna sem sinnir m.a. forvarnarstarfi, fræðslu og tilfellum sem kalla ekki á róttæk inngrip eða langvarandi þjónustu sérfræðinga. Um 20% allra barna þurfa því einhvern tíma á sérhæfðum þjónustuúrræðum að halda. Í alvarlegustu tilfellunum sem kalla jafnvel á innlögn á sérhæfðar stofnanir verður að leita til sérþjónustunnar."

Hvetur stjórnvöld til að bæta úr

Raunveruleg þörf barna og unglinga hér á landi fyrir ítar- og sérþjónustu hefur ekki verið metin segir í skýrslu Ríkisendurskoðunar. Í gögnum frá stjórnvöldum, þjónustu- og fagaðilum hafi þó verið gengið út frá sambærilegri þjónustuþörf hér á landi og í öðrum löndum. Samkvæmt því megi reikna með að um 16.000 börn og unglingar hér á landi séu í þeirri stöðu að þau muni einhvern tíma þarfnast ítar- eða sérþjónustu vegna geðheilsuvanda.

"Fari hluti þess hóps á mis við þá þjónustu má draga í efa að stjórnvöld standi við skuldbindingar sínar og viðunandi árangri sé náð. Úttekt Ríkisendurskoðunar bendir til að svo gæti verið."

Stjórnvöld hafa ekki lagt fram skýrar leiðbeiningar, áætlun eða stefnu um hvernig verður best komið til móts við fyrrgreinda þjónustuþörf, segir ennfremur í skýrslunni. Þó að einstakir þjónustuaðilar skilgreini hlutverk sitt og hagi starfsemi sinni á grundvelli stigskipts þjónustukerfis hefur ekki verið kveðið á um það skipulag í lögum, reglum eða fyrirmælum frá stjórnvöldum.

Ríkisendurskoðun hvetur velferðarráðuneyti til að bæta þar úr.

Undanfarin fimmtán ár hafa stjórnvöld leitast við að bæta geðheilbrigðisþjónustu við börn og unglinga og tekið þar mið af fjölda úttekta, skýrslna, aðgerðaáætlana og stefnuskjala. Nokkur vandamál hafa engu að síður verið viðvarandi, m.a. hefur verið kallað eftir skýrari verka- og ábyrgðarskiptingu þjónustuaðila og aukinni samhæfingu, samvinnu og samfellu þjónustunnar. Bent hefur verið á að auka þurfi nýliðun fagstétta, fjölga meðferðarúrræðum, tryggja aðgengi að þjónustunni óháð búsetu og koma í veg fyrir að grá svæði myndist milli þjónustukerfa og að tilteknir skjólstæðingahópar fari á mis við þá þjónustu sem þeir eiga rétt á og þarfnast. Loks má nefna langan biðtíma eftir þjónustu einstakra aðila innan ítar- og sérþjónustunnar.

Langir biðlistar meðal þekktra veikleika

Í nóvember 2015 biðu rúmlega 390 börn þjónustu Þroska- og hegðunarstöðvar. Þar af voru 90 á forgangslistum og rúmlega 300 á almennum biðlista. Biðtími þeirra getur verið allt frá tveimur mánuðum til rúmlega eins árs. Frá árinu 2010 hefur Barna- og unglingageðdeild Landspítala (BUGL) að meðaltali tekið við um 640 tilvísunum á ári. Á sama tímabili hefur hlutfall bráðatilfella aukist sem hefur leitt til lengri biðlista eftir þjónustu göngudeildar. Í október 2015 voru 120 börn og unglingar á biðlista deildarinnar. Meirihluta þeirra er sinnt innan sex mánaða en í sumum tilfellum getur biðtíminn orðið allt að 18 mánuðir. Greiningar- og ráðgjafarstöð ríkisins veitir rúmlega 700 börnum og unglingum þjónustu á hverjum tíma og hefur fjöldi tilvísana verið um og yfir 300 undanfarin ár. Síðan 2010 hefur rúmlega 21% tilvísana verið vísað frá stöðinni. Þrátt fyrir það biðu 208 börn þjónustu hennar í desember 2015 og var áætlaður biðtími allt að 14 mánuðir.

Óviðunandi biðtími - Gengur gegn lögbundnum skyldum ríkisins.

Rétt tímasetning er meðal þeirra mælikvarða sem notaðir eru til að meta gæði og árangur heilbrigðisþjónustunnar samkvæmt leiðbeiningum Embættis landlæknis. Hvorki í þeim leiðbeiningum né öðrum stefnuskjölum eða reglum hafa stjórnvöld þó skilgreint hlutlæg viðmið um ásættanlegan biðtíma. Ekki er gerð önnur krafa en sú að leitast skuli við að stytta biðtíma og draga úr seinkunum sem geta valdið skaða.

Sett verði skýr gæðaviðmið

Ríkisendurskoðun hvetur velferðarráðuneyti til að beita sér fyrir því að sett verði skýr gæðaviðmið um ásættanlegan biðtíma barna og unglinga eftir þjónustu vegna geðheilsuvanda. Átaksverkefni hafa dugað til að vinna tímabundið á löngum biðlistum en ljóst er að um er að ræða kerfislægan veikleika sem mun verða áfram til staðar ef ekki verður ráðist að rót hans.

Í nóvember 2015 lagði heilbrigðisráðherra fram þingsályktunartillögu um stefnu og aðgerðaáætlun í geðheilbrigðismálum til fjögurra ára. Megináhersla tillögunnar er að styrkja grunnþjónustuna. Meðal skilgreindra aðgerða tillögunnar er að ríki og sveitarfélög geri samstarfssamninga um útfærslu samþættrar þjónustu við einstaklinga með geðraskanir og að komið verði á fót geðheilsuteymi í samstarfi heilbrigðisþjónustunnar og sveitarfélaganna. Ríkisendurskoðun tekur undir mat velferðarráðuneytis, fag- og hagsmunaaðila að sterkari grunnþjónusta og snemmtæk íhlutun í nærumhverfinu muni hafa jákvæð áhrif á þjónustukerfið í heild. Í tillögunni er einnig sett fram það markmið að engin bið verði eftir þjónustu göngudeildar BUGL eftir árið 2019. Að öðru leyti tekur tillagan ekki með beinum hætti á veikleikum annars og þriðja þjónustustigsins.

Ríkisendurskoðun telur mikilvægt að sambærileg markmið um ásættanlegan biðtíma verði sett fyrir alla aðila á þeim þjónustustigum.

Nýta ber fjármuni betur

Áætla má að á árunum 2010‒14 hafi ríkissjóður að meðaltali varið allt að 2,7 ma.kr. til geðheilbrigðismála barna og unglinga fyrir utan kostnað grunnþjónustunnar. Árið 2014 greiddi Tryggingastofnun rúmlega 1 ma.kr. í umönnunarbætur til forráðamanna þeirra barna sem fengið höfðu umönnunarmat vegna geðröskunar. Sama ár greiddu Sjúkratryggingar Íslands um 88,3 m.kr. vegna samninga við sjálfstætt starfandi geðlækna og 3,2 m.kr. vegna samninga við sálfræðinga um þjónustu við börn og unglinga.

Heildarkostnaður stofnunarinnar vegna geð- og taugalyfjanotkunar sjúkratryggðra að tvítugu var 458,5 m.kr. árið 2014. Þegar litið er til einstakra aðila á öðru og þriðja þjónustustigi kemur í ljós að rekstrarkostnaður Þroska- og hegðunarstöðvar var um 159,4 m.kr. og BUGL um 616,3 m.kr. árið 2014. Sama ár var Greiningar- og ráðgjafarstöð ríkisins veitt 436,5 m.kr. framlag úr ríkissjóði. Barna- og unglingageðteymi Sjúkrahússins á Akureyri hefur einungis verið starfrækt í rúmt ár en rekstrarkostnaður þess er talinn vera um 24 m.kr. á ársgrundvelli. Þess má geta að í fjárlögum ársins 2016 er gert ráð fyrir að allt að 75 m.kr. verði varið til aðgerða vegna barna með ADHD röskun.

Niðurstaða Ríkisendurskoðunar er að með bættu skipulagi þjónustukerfisins megi bæta árangur þess í heild og nýta á hagkvæmari hátt það fjármagn sem veitt er til geðheilbrigðisþjónustu við börn og unglinga á öðru og þriðja þjónustustigi. Í því samhengi er ekki nóg að líta til reksturs og skilvirkni einstakra þjónustuaðila. Allir sem koma að þessum málaflokki eru sammála um mikilvægi þess að skýra ábyrgðarskiptingu og efla samhæfingu. Það krefst bæði forystu og leiðsagnar stjórnvalda og virkrar þátttöku allra hlutaðeigandi. Kanna þarf m.a. hvort rétt sé að fjölga sálfræðingum sem starfa á samningi við Sjúkratryggingar Íslands og meðferðarúrræðum utan sérhæfðra stofnana eða sjúkrahúsa, þ.e. að efla annað þjónustustigið á landsvísu.

Lykilhlutverk sveitarfélaganna

Sveitarfélögin gegna lykilhlutverki í þjónustu við börn og unglinga sem glíma við geðheilsuvanda. Á það bæði við um erfiðustu tilfellin þar sem reynir m.a. á þjónustukerfi fatlaðs fólks og félagsþjónustu sveitarfélaganna og þau mál sem koma fram á vettvangi leik- og grunnskóla og er sinnt af sérfræðiþjónustu sveitarfélaganna. Skýr verkefna- og ábyrgðarskipting milli stjórnsýslustiga er forsenda þess að tekið sé á geðheilsuvanda barna og unglinga á árangursríkan hátt. Ríkisendurskoðun hvetur velferðarráðuneyti til að vinna náið með mennta- og menningarmálaráðuneyti og sveitarfélögunum til að tryggja að sérfræðiþjónusta sveitarfélaganna geti sinnt þeim verkefnum sem snúa að geðheilsu barna og unglinga.

Ábendingar til velferðarráðuneytis

1. Skýra þarf skipulag og forsendur geðheilbrigðisþjónustu við börn og unglinga á öðru og þriðja þjónustustigi. Nauðsynlegt er að stjórnvöld meti þjónustuþörf barna og unglinga sem glíma við alvarlegan geðheilsuvanda og hvernig best verði brugðist við þeirri þörf á heildstæðan hátt, m.a. hvernig haga eigi starfsemi, ábyrgðarskiptingu og samhæfingu þjónustuaðila óháð stjórnsýslustigum og þjónustukerfum. Það mat og sú áætlanagerð krefst samráðs við þá aðila sem veita þjónustuna.

2. Innleiða þarf hlutlæg viðmið um biðtíma. Velferðarráðuneyti er hvatt til að skilgreina og innleiða hlutlæg viðmið um biðtíma barna og unglinga sem þarfnast þjónustu vegna geðheilsuvanda. Þau viðmið þurfa bæði að ná til einstakra aðila heilbrigðisþjónustunnar og þeirra sem koma börnum og unglingum til aðstoðar innan annarra þjónustukerfa. Mikilvægt er að unnið sé að þessu marki í samráði við mennta- og menningarmálaráðuneyti og sveitarfélögin.

SKÝRSLA RÍKISENDURSKOÐUNAR

Vefur Ríkisendurskoðunar

Til baka